Problematika mandatorních výdajů v kontextu současné ekonomické situace

Pandemie koronaviru výrazně ovlivnila nejen životy všech lidí na planetě, ale také hospodaření jednotlivých států včetně České republiky. Opakovaně v mediálním prostoru zaznívá kritika směrem k vládě Andreje Babiše o tom, jak se měla nebo neměla chovat s ohledem na finance, jakým způsobem se měly či neměly výdaje státu orientovat jinam, než kam ve skutečnosti směřovaly. Často se v této debatě zapomíná na výdajovou složku, která je povinná, takzvané mandatorní výdaje. Mezi takové se řadí například penze, platy státních i veřejných zaměstnanců a tak dále. Schodek vzniká tím, že celkové výdaje státního rozpočtu jsou větší než příjmy. Mandatorní státního rozpočtu vyplývají ze zákona nebo jiných právních norem či smluvních svazků (Smetanková, 2014) a proto je poměrně složité s nimi nějak hýbat. I proto se autor této práce domnívá, že je klíčové porozumět tomu, jak se s takzvanými mandatorními výdaji pracuje, jaká ministerstva mají tu kterou část na starost a jaké kapitoly různá ministerstva spravují. Autor nezapomíná ani na takzvané quasi mandatorní výdaje, které sice nejsou dány zákonem ani podobnou výše zmíněnou úpravou, nicméně nelze se od nich jen tak oprostit s ohledem na to, že svou povahou jsou výdajem nezbytným.

Pandemie koronaviru výrazně ovlivnila nejen životy všech lidí na planetě, ale také hospodaření jednotlivých států včetně České republiky. Opakovaně v mediálním prostoru zaznívá kritika směrem k vládě Andreje Babiše o tom, jak se měla nebo neměla chovat s ohledem na finance, jakým způsobem se měly či neměly výdaje státu orientovat jinam, než kam ve skutečnosti směřovaly. Často se v této debatě zapomíná na výdajovou složku, která je povinná, takzvané mandatorní výdaje. Mezi takové se řadí například penze, platy státních i veřejných zaměstnanců a tak dále. Schodek vzniká tím, že celkové výdaje státního rozpočtu jsou větší než příjmy. Mandatorní státního rozpočtu vyplývají ze zákona nebo jiných právních norem či smluvních svazků (Smetanková, 2014) a proto je poměrně složité s nimi nějak hýbat. I proto se autor této práce domnívá, že je klíčové porozumět tomu, jak se s takzvanými mandatorními výdaji pracuje, jaká ministerstva mají tu kterou část na starost a jaké kapitoly různá ministerstva spravují. Autor nezapomíná ani na takzvané quasi mandatorní výdaje, které sice nejsou dány zákonem ani podobnou výše zmíněnou úpravou, nicméně nelze se od nich jen tak oprostit s ohledem na to, že svou povahou jsou výdajem nezbytným.

Státní rozpočet a mandatorní výdaje

Státní rozpočet je nutné schalovat formou zákona, k čemuž pravidelně dochází vždy v září daného roku, kdy se schvaluje rozpočet na rok další. Ekonomka a předsedkyně Národní rozpočtové rady (NRR) Eva Zamrazilová opakovaně ve všech rozhovorech připomíná, že se státní rozpočet dělí na složku příjmovou a také na tu výdajovou a zdůrazňuje, že už v době před pandemií koronaviru, kdy se české ekonomice dařilo, vlády plánovaly „chronicky vyšší výdaje než příjmy“. Výdaje se podle Hamerníkové a Maayatové (2010) dělí na výdaje návratné a nenávratné, dále pak výdaje běžné, kapitálové a mandatorní. Tato kapitola se věnuje definici mandatorních a quasi mandatorních výdajů, které, jak uvádí Daša

Smetanková (2014) jsou neflexibilní částí státního rozpočtu, a tudíž nemohou být jednoduše změněny. Úspory je podle Zamrazilové nutné hledat na obou straných, tedy jak na straně škrtání některých výdajů, tak na straně příjmové, tedy například zvyšováním daní.

Mandatorní výdaje, jak už bylo uvedeno výše, vyplývají ze zákona či jiných právních norem, v neposlední řadě také ze smluvních závazků. Největší součástí tzv. mandatorních výdajů jsou především sociální výdaje (například důchody, nemocenské pojištění, podpora v nezaměstnanosti a tak dále), většinu této části pak tvoří právě výplata zmíněných důchodů. Roženský (2012) připomíná, že ačkoliv nejsou mandatorní výdaje nezměnitelné, jejich omezení či jakákoliv změna jsou spojeny s poměrně složitým a zdlouhavým legislativním procesem. K jejich realizaci musí docházet automaticky, a proto je nutné v případě změn provést aktivní legislativní zásah.

V tabulce č.1 můžeme vidět vývoj mandatorních výdajů daných zákonem od roku 2010 do roku 2021. Zároveň lze v tomto grafu sledovat veškeré položky spadající do této kapitoly, v roce 2020 pak včetně záručního programu COVID III.

Česká vláda na svých stránkách uvádí, že „skokový růst mandatorních výdajů v souvislosti s novými sociálními dávkami (například porodné a rodičovský příspěvek), které byly schváleny před parlamentními volbami v roce 2006, katapultoval podíly mandatorních výdajů na hranici tří pětin výdajů rozpočtu.“ V posledních letech je podle vlády trend takový, že státu zbývá jen necelá pětina příjmů státního rozpočtu na financování rozvoje, protože dohromady podíl mandatorních a quasi mandatorních výdajů ve státním rozpočtu České republiky dosahuje kolem 80 % jeho příjmů.

V grafu č.1 pak můžeme vidět vývoj mandatorních výdajů v poměru k vývoji ostatních výdajových kapitol. Od roku 2019, tedy posledního předpandemického roku, vidíme nárůst jak celkových výdajů státního rozpočtu, tak mandatorních a „ostatních výdajů“ státního rozpočtu.

Quasi mandatorní výdaje

Zmíněné quasi mandatorní výdaje jsou takové, které nejsou sice stanoveny zákonem či jinou právní normou, chovají se však jako mandatorní výdaje. Nelze se jich totiž zříct a jsou považovány za nezbytné. Mezi takové se řadí například mzdy organizačních složek státu a příspěvkových organizací, kapitola ministerstva obrany, aktivní politika zaměstnanosti, platy duchovních (Smetanková, 2014). Od roku 2001 jsou součástí quasi mandatorních výdajů také investiční pobídky (dotace na daňovou povinnost), jejichž objem relativně rychle narůstá (Hrdličková, 2006).

V tabulce č. 2 můžeme pozorovat poměr mandatorních a quasi mandatorních výdajů výdajům státního rozpočtu jako celku, včetně návrhu rozpočtu na rok 2022. Opět můžeme pozorovat trend nárůstu od roku 2020, tedy prvního roku pandemie nemoci covid-19. Nicméně podíváme-li se na vývoj celkových výdajů a těch mandatorních, uvidíme že nárůst mezi lety 2019 a 2020 u celkových výdajů vychází na necelých 300 miliard korun. U samotných mandatorních výdajů se pak jedná o nárůst o zhruba 125 miliard korun a u quasi mandatorních výdajů o asi 55 miliard korun.

Fiskální demokracie

Pojem fiskální demokracie je spojen právě podílem mandatorních výdajů na ekonomiku státu. Podle odborníků dochází čím dál více ke ztrátě fiskální demokracie v souvislosti s růstem podílu mandatorních výdajů, které omezují možnosti vlád nakládat s rozpočtem. Vojtěch Roženský (2012) uvádí, že každá nová generace politiků má pro svou aktivní fiskální politiky svázanější ruce než vláda předchozí. Právě to podle něj problém při flexibilitě reakcí dané fiskální politiky na aktuální sociální či ekonomické problémy. V současné pandemii nemoci covid-19 tak měla vláda co do výdajů výrazně omezenější možnosti, než by se mohlo zdát. Roženský v závěru své práce už před téměř deseti lety uváděl, že fiskální demokracie v Česku setrvale klesá s ohledem na kumulaci závazků, které jednotlivé vlády přebírají od těch předchozích.

Jednotlivé kapitoly a jejich správci

Mezi mandatorní výdaje vycházející ze zákona patří mimo jiné například sociální transfery v podobě důchodů, dávek nemocenského pojištění nebo takzvaných dávek státní politiky nezaměstnanosti. Všechny tyto kapitoly má na starosti ministerstvo práce a sociálních věcí, které má tudíž největší rozpočet ze všech resortů. Největší diskuse a největší objem peněz i podle předsedkyně Národní rozpočtové rady Evy Zamrazilové směřuje právě na důchody (jak ty starobní, tak pozůstalostní, případně invalidní). Česká správa sociálního zabezpečení (ČSSZ) uvádí, že důchody se skládají ze dvou složek, základní výměry, která je stanovena pevnou částkou a procentní výměry, která se stanoví individuálně procentní sazbou z výpočtového základu podle získané doby pojištění. Diskuse se vede mimo jiné o udržitelnosti důchodů a postupném zvyšování, ke kterému dochází.

Starobní, invalidní a pozůstalostní penze se podle zákona zvyšují vždy od ledna, a to o růst cen a polovinu růstu reálné mzdy. Valorizace tak už odráží zdražování za určité období i část navyšování výdělků. Mimořádné přidání ministerstvo zdůvodnilo v podkladech k novele tím, že očekávaný růst penzí bude nižší než v posledních letech (ČTK, 2021).

Končící vláda pro rok 2022 kromě zákonné valorizace důchodů o 2,9 procenta, tedy asi 450 korun a dalších 300 korun v zásluhové části důchodů. Nad zákonnou valorizaci by mělo důchodcům přibýt rovných 300 korun. S ohledem na extrémní inflaci je však možné využít takzvané mimořádné valorizace podle zákona o důchodovém pojištění. Eva Zamrazilová ve vyjádření pro autora práce uvedla, že situace ohledně důchodů se bude i nadále zhoršovat:

„Rychle bude klesat poměr mezi počtem lidí, kteří pracují a lidí, kteří jsou na nich závislí. Na takovou situaci se musí jednak připravit stát, ale i lidé samotní musí s takovou situací počítat. a i proto je nutné o tom mluvit ve školách. Hned s nástupem do první práce by si měli mladí lidé začít spořit na důchod. Je nutné se seznámit s tím, jak důchodový systém funguje,“ uvádí Zamrazilová. Ministerstvo práce a sociálních věcí má povinnost jednou za pět let vytvořit zprávu, kterou reaguje na demografickou prognózu Českého statistického úřadu. Zamrazilová tvrdí, že současní studenti by měli jít do důchodu později, zhruba v 67 letech, aby nedošlo k úplnému zhroucení důchodového systému. „Politicky je však hranice 65 let nepřekročitelná,“ tvrdí Zamrazilová (2021).

Roční rozpočet se celkem dělí do zhruba čtyř desítek kapitol. Ty představují finance pro jednotlivá ministerstva a další ústřední orgány státní správy, tedy legislativní (obě komory Parlamentu České republiky), kontrolní a dohledové (např. Nejvyšší kontrolní úřad), bezpečnostní (například Bezpečnostní informační služba), výzkumné (např. Akademie věd ČR nebo Technologická agentura ČR), a další. Rozpočty orgánů ústřední správy dle kapitol státního rozpočtu umožňují těmto subjektům plnit předem definovanou politickou i správní agendu, mimo jiné prostřednictvím dotací, grantů a veřejných zakázek (Transparency International, 2019).

Kromě důchodů se však vedou diskuse i o dalších součástech státního rozpočtu, o rozpočtové zodpovědnosti odcházející vlády a o tom, jak se k financím bude chovat vláda nastupující. Nově jmenovaný premiér Petr Fiala například krátce po volbách slíbil, že jeho vláda bude šetřit právě na provozních výdajích státu.

Názory expertů

Ušetřit by chtěl na provozních výdajích státu. „Dal bych každému ministrovi za úkol, aby ve svém resortu našel provozní úspory ve výši šesti procent. Kdybychom tyto úspory měli, tak jsme schopni ten deficit rozpočtu skoro o 100 miliard snížit,“ řekl Fiala. Zopakoval, že jeho vláda nechce zvyšovat daně, protože zkrotit výdaje státu lze bez tohoto opatření (ČTK, 2021).

Dosluhující ministryně financí Alena Schillerová tvrdí, že plány vznikající vlády jsou nereálné, ačkoliv už Fialův kabinet neslibuje škrtat 125 miliard korun ale „jen 80“. Podle ní lze takto razantního ušetření docílit pouze díky osekání investic, ale také mandatorních či quasi mandatorních výdajů. „Tak razantní snížení schodku lze docílit jedině tvrdými škrty v investicích, na platech veřejného sektoru či v armádě. Jinak to provést nelze,“ uvedla Schillerová (2021).

Naopak experti označují prohlášení vlády buď za střízlivě optimistické nebo za nedostatečné. Hlavní ekonomka Raiffeisenbank Helena Horská například uvedla, že stát musí výrazně přehodnotit pomoc lidem kvůli pandemii. „Nová vláda musí zásadně zrevidovat státní covid pomoc. Rozpočet je už vydrancovaný. Chybí miliardy z redukované daně z nafty, z daně nemovitostí či, z rouškovného,“ uvedla Horská (2021). Podle ní je střízlivé uvažovat o rozpočtu se schodkem pod 300 miliard.

Hlavní ekonom Trinity Bank Lukáš Kovanda ale označuje snahu snížit schodek státního rozpočtu pod hranici 300 miliard za spíše symbolické gesto, kvůli němuž spíše nemá smysl riskovat rozpočtové provizorium. „Během provizoria by totiž v příštím roce vláda hospodařila každý měsíc s dvanáctinou celkových výdajů schválených pro letošní rok, což odpovídá 157 miliardám korun,“ připomíná Kovanda (2021).

Designovaný ministr práce a sociálních věcí Marian Jurečka ovšem 5. prosince v pořadu Otázky Václava Moravce uvedl, že jeho resort na mandatorních výdajích šetřit nehodlá. Šetřit dle svých slov chce především na vnitřních výdajích. Podle Jurečky nebudou jednotlivá ministerstva šetřit stejně. „Ministerstvo práce a sociálních věcí má drtivou většinu výdajů dané mandatorně a na tom šetřit nelze. Šetřit ale lze na vnitřních výdajích ministerstva, například z hlediska investic z národních zdrojů, které jsme plánovali, a převést je třeba do modernizačního fondu,“ řekl Jurečka (2021). Zmínil například investice do budov nebo investice do evropských programů typu Zelená úsporám. Podle Jurečky naopak v rozpočtu MPSV chybí peníze na zajištění sociálních služeb, o čemž chce jednat v nové vládní koalici.

Kovanda nicméně dodává, že možnosti šetření vidí mimo jiné na platech státních zaměstnanců. „Zejména ale snížení plánovaného schodku na příští rok z původních 390 na 376,6 miliardy korun a nyní tedy možná až pod 300 miliard jakkoli zásadněji nezlepšuje vyhlídky českých veřejných na dosažení udržitelné dráhy svého dalšího vývoje. Aby bylo možné hovořit o započetí ozdravování veřejných financí, musel by schodek na příští rok činit nejvýše 200 miliard korun,“ uvádí Kovanda.

Vláda Andreje Babiše opakovaně svaluje vysoké schodky rozpočtu na pandemii covidu. Nejvyšší kontrolní úřad (NKÚ) ale už v roce 2019 varoval, že k podobné situaci má vláda nakročeno. „V důsledku stále se zvyšujících mandatorních a kvazimandatorních výdajů a vlivem silné závislosti na plnění daňových příjmů (…) je státní rozpočet na případnou recesi připraven ještě hůře, než tomu bylo před deseti lety.“

Odborníci se ale shodují na tom, že na setrvalý růst mandatorních výdajů, které po roce 2030 výrazně zatíží odchod takzvaných Husákových dětí do důchodu, lze v zásadě reagovat především zvýšením daní, což se nikomu nechce. Podle daňových trendů, které zveřejňuje Evropská komise, bude Česká republika v roce 2022 vybírat 7. nejnižší daně v EU v poměru k velikosti ekonomiky (EK, 2021).

Národní rozpočtová rada v čele s Evou Zamrazilovou v březnu varovala, že pro konsolidaci veřejných financí bude reálné potřeba zvednout daně. Dodávala, že samotné úspory stačit nebudou. „Je zřejmé, že rozsah konsolidačního úsilí v letech 2022 až 2024 bude muset být vyšší než 0,5 procenta hrubého domácího produktu ročně. Zároveň je patrné, že tato konsolidace si vyžádá významné navýšení daňové zátěže, neboť dlouhodobější výpadek příjmů v rozsahu daňového balíčku není možné zcela pokrýt redukcí výdajů, pokud by tedy nemělo dojít k výrazné redukci výdajů v největších výdajových blocích, kterými jsou sociální zabezpečení, zdravotnictví a školství, což rada nepředpokládá,“ uvedla NRR (březen 2021).

V prosinci letošního roku pak NRR tuto prognózu znovu potvrdila, když informovala, že za hlavní problém veřejných financí považuje především takzvaný strukturální deficit, tedy deficit veřejných financí očištěný o vliv hospodářského cyklu. „Strukturální deficit za letošní rok se bude pohybovat kolem 5,3 procenta HDP, což odpovídá 320 miliardám korun. Je nutné zdůraznit, že tento typ deficitu se nebude významně snižovat ekonomickým růstem,

ale k jeho eliminaci bude nutné přijmout diskreční opatření, tj. změny ve výši veřejných příjmů a výdajů. Vzhledem k rozsahu nerovnováhy se NRR i nadále domnívá, že její redukci nebude možné realizovat jen úpravou výdajové strany, ale bude nutné přistoupit i ke zvýšení veřejných příjmů,“ uvedla rada (prosinec, 2021).

Závěr

Mandatorní výdaje stále rostou rychleji než příjmy státního rozpočtu. Upozorňoval na to už koncem roku 2019 tehdejší poslanec a někdejší ministr financí Miroslav Kalousek.² Odborníci se shodují, že konsolidace veřejných financí musí přijít nejen na straně výdajů, kde chce vláda Petra Fialy hledat úspory, ale také na straně příjmů. Zvýšení daní je podle Národní rozpočtové rady nevyhnutelné, je však otázkou, kdy se k němu přistoupí a kdo se odváží s tímto krokem přijít. Zvyšovat by se pak také měl podle NRR věk odchodu do důchodu, což je ale z politického hlediska rovněž nesmírně komplikovaný krok. Řada na nynější vládě, a především pak na novém ministru práce a sociálních věcí, aby přišli s důchodovou reformou, která z dlouhodobého hlediska přispěje právě k úspěšné konsolidaci. Dostát slibů o úsporách, které opakuje premiér Petr Fiala, bude složité i s ohledem na poslední vyjádření členů vlády, kteří zatím o nějakém výrazném šetření na svých resortech nehovoří, ministryně obrany Jana Černochová naopak uvedla, že bude pro své ministerstvo potřebovat peněz více.

Roženský (2012) už před téměř deseti lety popsal reakci fiskální politiky na ekonomickou krizi z let 2008 a 2009. Tehdy došlo ke snížení fiskální demokracie nejen v České republice, ale také v dalších sledovaných zemích tedy v Německu a ve Velké Británii. Podobný scénář nyní probíhá i v současné situaci, kdy krizi způsobilá vleklá pandemie koronaviru. Odborníci vyzývají vládu, aby přišla s revizí různých typů pomoci, které vláda nabízí firmám jako kompenzaci za omezení jejich fungování.

Závěrem lze uvést, že problematika mandatorních výdajů nerezonuje veřejných prostor tolik, jako například investice. Klíčovým tématem, který se opakovaně skloňuje, jsou důchody a důchodový systém. Věk odchodu do důchodu se poměrně dlouho nezměnil, naopak se hovoří o dřívějším odchodu do důchodu pro různé rizikové profese. Tím by zátěž na straně mandatorních výdajů ještě zvýšila. Pokud se nezvýší objem peněz odcházejících do systému důchodového pojištění (tedy i daňová zátěž obyvatel), může po roce 2030 nastat zásadní problém, až do důchodu půjde generace takzvaných Husákových dětí. Na straně příjmů lze samozřejmě i nadále počítat například se zvyšováním daní za alkohol či tabákové výrobky, nicméně potřeba komplexního řešení sanace veřejných financí je nabíledni, jak na straně příjmové, tak na straně výdajové.

Zdroje

Hamerníková, B., & Maaytová, A. (2010). Veřejné finance. Wolters Kluwer Česká republika.

Hrdličková, Z. (2006). Vliv sociální politiky na konkurenceschopnost české ekonomiky. Centrum výzkumu konkurenční schopnosti české ekonomiky.

Roženský, V. (2012). Mandatorní výdaje a flexibilita fiskální politiky v ČR. Politická ekonomie, 60(1), 40-57.

Smetanková, D. (2014). Mandatorní výdaje státního rozpočtu. Praha: Parlamentní institut (http://www. psp. cz/sqw/text/orig2. sqw.

Suchomelová, K. (2012). Mandatorní výdaje v ČR-struktura a vývoj.

Návrh zákona o státním rozpočtu České republiky na rok 2022 včetně rozpočtové dokumentace. Dostupné z: https://www.zakonyprolidi.cz/monitor/7263224.htm

Zákon č. 218/2000 Sb. – Zákon o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla). Dostupné z: https://www.zakonyprolidi.cz/cs/2000-218

Jak a proč nakládá stát s penězi a kde se o tom poučit? – Transparency International. Mapujeme stav korupce v ČR a aktivně přispíváme k jejímu omezování [online]. Dostupné z: https://www.transparency.cz/jak-a-proc-naklada-stat-s-penezi-a-kde-se-o-tom-poucit/

ČTK, Jurečka: Na mandatorních výdajích MPSV šetřit nebude, provizorium nic neohrozí, 5.12. 2021. Dostupné           z: https://www.ceskenoviny.cz/zpravy/jurecka-na-mandatornich-vydajich-mpsv-setrit-nebude-provizorium-nic-neohrozi/2128233

ČTK, Rozpočtová rada: Konsolidace veřejných financí si vyžádá i zvýšení daní, 2.12. 2021. Dostupné z: https://www.ceskenoviny.cz/zpravy/rozpoctova-rada-konsolidace-verejnych-financi-si-vyzada-i-zvyseni-dani/2126666

Horská, Helena (2021) via Twitter: https://twitter.com/HelenaHorska/status/1463047571891490818

Miroslav Kalousek v pořadu Události, komentáře. ČT24. 28. listopadu 2019. Dostupné z: https://demagog.cz/vyrok/18796

Evropská komise: Taxation trends in the European Union. Data for the EU Member States, Iceland, Norway     and      United  Kingdom          :           2021                     edition.    Dostupné     z:

https://op.europa.eu/en/publication-detail/-/publication/d5b94e4e-d4f1-11eb-895a-01aa75ed71a1/lang uage-en

Holub, P. (2021). Jak snížit schodek rozpočtu? Zatím se o tom jenom příliš mluví. iRozhlas.cz. 8. září 2021.     Dostupné         z: https://www.irozhlas.cz/komentare/statni-rozpocet-deficit-rozpoctovy-schodek-krize-schodek-komentar_2109080840_zpo

Horáček, J. (2021). Vláda utrácí na konci mandátu o polovinu víc než při nástupu k moci. Za vysoké schodky nemůže jen covid. iRozhlas.cz. 20. září 2021. Dostupné z: https://www.irozhlas.cz/ekonomika/statni-rozpocet-dluh-zadluzovani-vlada-ekonomicka-krize-duchody_2109200615_ban

Článek je upraveným textem seminární práce.

Foto: Pixabay.com